Zgodne czy niezgodne z prawem

. Władysław Gołąb

Na przestrzeni ostatnich miesięcy, od kilku działaczy terenowych, wpłynęły do mnie pytania związane z uzyskaniem przez okręgi Polskiego Związku Niewidomych osobowości prawnej. Poniżej zamieszczam listę tych pytań, na które postaram się udzielić odpowiedzi.

1. Czy Zarząd Główny ma prawo sprawowania nadzoru i przeprowadzenia kontroli działalności merytorycznej okręgów z uwzględnieniem dokumentacji finansowej?

2. Czy Zarząd Główny ma prawo kontroli całokształtu działalności finansowej okręgów?

3. Czy Zarząd Główny ma prawo kontroli dysponowania majątkiem, który jest lub będzie własnością okręgów?

4. Czy regulaminy, instrukcje i wytyczne wydawane przez Zarząd Główny i jego Prezydium będą obowiązujące dla zarządów okręgów po uzyskaniu przez nie osobowości prawnej?

5. Czy biuro Zarządu Głównego może wydawać w trybie administracyjnym zalecenia i egzekwować ich wykonanie, np. co do sposobu użytkowania samochodów służbowych, prowadzenia dokumentacji osobowej i załatwiania spraw dotyczących pracowników?

Zanim odpowiem na powyższe pytania warto uświadomić sobie, że Polski Związek Niewidomych nie jest federacją stowarzyszeń w rozumieniu art. 22 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. nr 20, poz. 104 z późniejszymi zmianami), ale stowarzyszeniem, którego oddziały uzyskały osobowość prawną w trybie art. 17. W federacji każde ze sfederowanych stowarzyszeń zachowuje pełną odrębność organizacyjną i tylko niektóre problemy organizacyjne ceduje na federację. W naszej sytuacji natomiast, Związek jako stowarzyszenie, tylko niektóre problemy majątkowe przekazuje do suwerennej decyzji jednostek terenowych.

ad 1. Przyjrzyjmy się postanowieniom statutu dotyczącym Zarządu Głównego reprezentującego Polski Związek Niewidomych, jako organizację jednolitą.

"ó#/21 Zarząd Główny jest najwyższą władzą Związku w okresie między zjazdami. Do kompetencji Zarządu Głównego należy w szczególności: (...)

 2) kierowanie całokształtem prac Związku (...)

 6) uchwalanie ordynacji wyborczej do władz Związku wszystkich stopni, (...)

10) powoływanie i likwidowanie okręgów oraz innych jednostek organizacyjnych Związku, służących całemu środowisku niewidomych w Polsce, o których mowa w ó#/10; okręg obejmuje działalnością teren jednego województwa,

11) zawieszanie uchwał okręgowych zjazdów delegatów i uchylanie uchwał zarządów okręgów sprzecznych z przepisami prawa, postanowieniami statutu, uchwałami Zarządu Głównego albo interesem społecznym - w terminie 3 miesięcy od daty powzięcia o nich wiadomości,

12) zawieszanie zarządów okręgów lub poszczególnych ich członków, a także członków Zarządu Głównego w razie prowadzenia działalności sprzecznej z celami Związku lub przepisami prawa (...)

14) ustalanie wysokości wpisowego i składek członkowskich..."

Zachodzi pytanie, jak można byłoby spełniać wyszczególnione wyżej zadania, bez prawa merytorycznej kontroli pracy zarządów okręgów. Idąc dalej po tej linii rozumowania - nie jest skuteczną kontrola merytoryczna bez kontroli dokumentów związanych z tą działalnością.

Pogłębienie zadań nadzorczych nad okręgami PZN przewiduje ó#/24 ust. 2 statutu, który stanowi:

"2. Do Prezydium Zarządu Głównego należy w szczególności: (...)

4) ocena pracy zarządów okręgów,

5) powoływanie tymczasowych zarządów okręgów,

6) uznawanie okręgowych zjazdów delegatów za zwołane lub przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa oraz występowanie z wnioskami o ponowne zwołanie zjazdu,

7) uchwalanie zasad przyznawania świadczeń dla członków Związku, (...)"

Pracę zarządu okręgu można ocenić przede wszystkim na podstawie przeprowadzonej merytorycznej kontroli. Na podstawie takiej kontroli Zarząd Główny może zawiesić zarząd okręgu, a Prezydium Zarządu Głównego powołać zarząd tymczasowy.

Dalej, Prezydium Zarządu Głównego uchwala zasady przyznawania świadczeń członkom Związku, a co za tym idzie ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia, czy zasady te są przestrzegane przez poszczególne zarządy okręgów.

ad 2. Na pytanie - czy Zarząd Główny ma prawo kontroli działalności finansowej okręgów - de facto odpowiedziałem już powyżej. Zarząd Główny ma prawo i obowiązek przeprowadzania kompleksowej kontroli nawet tych spraw, które wynikają z podpisanych przez zarząd okręgu umów z jednostkami

terenowymi PFRON-u, starostami lub pokrewnymi stowarzyszeniami. Taka interpretacja może budzić wątpliwości na tle przepisu ó#/60 statutu, który między innymi stanowi:

"1. Majątkiem i funduszami Związku zarządza Zarząd Główny.

2. Majątkiem i funduszami okręgu zarządza zarząd okręgu.

3. Zarząd Główny nie odpowiada za zobowiązania okręgów i wzajemnie, zarządy okręgów nie odpowiadają za zobowiązania Zarządu Głównego."

Zacytowany przepis jest szczególnym przekazaniem uprawnień zarządzania majątkiem Związku jednostkom terenowym. Przekazanie to dotyczy wyłącznie majątku zgromadzonego (zakupionego) przez okręg, a nie przekazanego w użytkowanie przez Zarząd Główny. Ale nawet i w tym zakresie, Zarząd Główny nie jest zwolniony z kontroli. Gdyby np. zarząd okręgu darowany majątek przeznaczył na cele nie związane z działalnością Związku, wówczas Zarząd Główny ma prawo uchylenia takiej uchwały, a nawet zawieszenia zarządu i powołania w jego miejsce zarządu tymczasowego. Zarząd Główny jedynie nie odpowiada majątkowo w rozumieniu cywilnoprawnym za zobowiązania zarządu okręgu, a zarząd okręgu za zobowiązania Zarządu Głównego.

ad 3. Na pytanie - czy Zarząd Główny ma prawo kontroli dysponowania majątkiem, który jest lub będzie własnością okręgu - dałem wyczerpującą odpowiedź powyżej. W tym miejscu jedynie dodam, że kontrola powinna ograniczyć się do sprawdzania, czy majątek ten użytkowany jest zgodnie z celami statutowymi Związku oraz czy gospodarowanie tym majątkiem odbywa się zgodnie z obowiązującymi przepisami

prawa.

ad 4. Uzyskanie osobowości prawnej przez okręg nie zwalnia go z przestrzegania regulaminów, instrukcji i wytycznych wydanych przez Zarząd Główny. Zasada ta wynika zarówno z zacytowanych przepisów statutu, jak i przepisów normujących działania zarządów okręgów. ó#/37 statutu między innymi stanowi:

"2. Do kompetencji zarządu okręgu należy w szczególności:

1) kierowanie całokształtem prac Związku na terenie okręgu zgodnie z uchwałami okręgowego zjazdu delegatów oraz władz naczelnych Związku i potrzebami terenu,

2) uchwalanie planów działania i planów finansowych okręgu z uwzględnieniem zadań uchwalonych przez Zarząd Główny oraz przyjmowanie sprawozdań z ich wykonania (...),

7) uchwalanie regulaminu zarządu okręgu zgodnie z wytycznymi Prezydium Zarządu Głównego (...),

14) zawieszanie uchwał walnych zebrań kół i uchylanie uchwał zarządów kół sprzecznych z postanowieniami statutu, uchwałami władz naczelnych Związku lub interesem społecznym - w terminie dwóch miesięcy od daty powzięcia o nich wiadomości."

Z kolei w myśl ó#/40 ust. 2 pkt 6 statutu, do prezydium zarządu okręgu należy "uchwalanie regulaminów kół na podstawie wytycznych Zarządu Głównego oraz regulaminów komisji problemowych, rad, klubów i sekcji szczebla okręgowego".

Zatem uchwały, regulaminy i wytyczne przekazywane przez Zarząd Główny okręgom - wiążą zarządy okręgów niezależnie od tego czy okręgi te uzyskały, czy nie uzyskały osobowości prawnej.

ad 5. I wreszcie ostatnie pytanie - czy biuro Zarządu Głównego może wydawać w trybie administracyjnym zalecenia i egzekwować ich wykonanie?

W rozumieniu przepisów statutu Związku pod tym względem nie zaszły żadne zmiany. Nadal Zarząd Główny działając przez swoje biuro może wydawać zalecenia i instrukcje określające sposób administrowania Związkiem na szczeblu okręgów i kół. W czterech pierwszych pytaniach odpowiedź była jednoznaczna, gdyż zakres uprawnień władz naczelnych jest precyzyjnie sformułowany w statucie. Przy określaniu uprawnień administracyjnych biura Zarządu Głównego wobec biur zarządów okręgów natomiast, uprawnienia te wynikają z aktów prawnych niższego rzędu - głównie z regulaminu organizacyjnego uchwalonego przez Zarząd Główny. Przy założeniu, że biuro Zarządu Głównego będzie jak dotychczas nadzorowało, a co za tym idzie i kontrolowało pracę biur zarządów okręgów, wnioski z tych kontroli winny być kierowane nie do dyrektorów biur zarządów okręgów, ale do prezydiów zarządów okręgów. W razie stwierdzonych nieprawidłowości, wnioski prawne wobec np. dyrektora biura zarządu okręgu może wyciągać przewodniczący zarządu okręgu, a nie dyrektor biura Zarządu Głównego. Przypomnijmy w tym miejscu, że dyrektora biura zarządu okręgu powołuje i odwołuje zarząd okręgu. Prezydium Zarządu Głównego jest jedynie informowane o powołaniu dyrektora zarządu okręgu bez prawa zatwierdzania go, chyba że regulamin organizacyjny Związku będzie stanowić inaczej.

Ze swej strony uważam, że dla dobra Związku w miarę możności powinny być stosowane jednolite zasady administracyjne we wszystkich jego jednostkach organizacyjnych. Odmienne rozwiązania sprzyjać będą procesom dezintegracyjnym, co odbije się negatywnie na

członkach Związku.

bi12-99

 

Dotąd w rubryce "Interpretacje" omawialiśmy różne zagadnienia z życia naszego środowiska. Obecnie czynimy odstępstwo od tej zasady. Poruszamy niezwykle ważny odcinek rzeczywistości, chociaż wykraczamy poza nasze środowisko. Piszemy bowiem o niektórych postanowieniach prawa stanowionego przez PFRON.

Porzekadło mówi: "wylać dziecko z kąpielą", albo: "nie wylewać dziecka z kąpielą". Zarząd PFRON-u chyba dąży do tego pierwszego.

Według Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z późniejszymi zmianami art. 7. ust. 1 "Rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej".

Definicja ta obejmuje chyba wszystko, co służy usamodzielnieniu i integracji społecznej. Niestety, ustawa nie określa, kto koordynuje ten "zespół działań". Bez koordynacji natomiast trudno jest realizować zadania tak złożone i wykonywane przez wiele instytucji oraz organizacji. Nie to jest jednak przedmiotem niniejszych rozważań.

PFRON w 1999 r. wprowadził zasadę, że jedynie dofinansowuje zadania realizowane na rzecz osób niepełnosprawnych. Dofinansowanie to, z wyjątkiem wydawnictw, nie może przekroczyć 75% kosztów zadań. Wydawnictwa, o ile są udostępniane bezpłatnie, mogą być dofinansowywane do 80% kosztów. Dodajmy, że "do 75%" czy "do 80%" nie oznacza, że zawsze będzie ono najwyższe. PFRON może przyznać dofinansowanie w niższym wymiarze. Można by uznać, że jest to słuszna zasada i w niektórych przypadkach tak jest.

Istnieją państwowe instytucje działające na rzecz osób niepełnosprawnych. Przykładem mogą być ośrodki szkolno-wychowawcze, które finansowane są ze środków przeznaczonych na edukację. Środki te jednak nie są wystarczające. Nie wystarcza np. na urządzenie pracowni komputerowej lub na zakup specjalnych pomocy szkolnych. PFRON więc dofinansowuje to zadanie.

Podobnie ma się sprawa z domami pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych. Ich działalność finansowana jest ze środków przeznaczonych na opiekę społeczną. PFRON nie musi ich finansować. Może natomiast dofinansować likwidację barier architektonicznych w tych placówkach, instalację urządzeń ułatwiających wykonywanie różnych czynności itp. PFRON może dofinansować zakup wyposażenia gabinetów fizykoterapii w sanatoriach, które przyjmują znaczną liczbę niepełnosprawnych pacjentów. Usługi świadczone przez te placówki finansowane są ze środków przeznaczonych na ochronę zdrowia.

Czy jednak PFRON może jedynie dofinansowywać zadania realizowane na rzecz osób niepełnosprawnych przez organizacje pozarządowe? Organizacje te nie są finansowane z budżetu państwa ani budżetów samorządu. Dofinansowanie tu nie wystarczy. Nie ma skąd bowiem brać pieniędzy na pokrycie brakującej części kosztów.

W 1995 r. PFRON, nie tylko finansował w całości zadania zlecane naszemu Związkowi, ale jeszcze przyznał środki na pokrycie kosztów pośrednich realizacji tych zadań. Pomoc ta była zróżnicowana i wynosiła 10% lub 2% kosztów zadań w zależności od ich rodzaju. Wiadomo, że nie wystarczy poprowadzić np. szkolenie rehabilitacyjne. Szkolenie to trzeba zorganizować, zaprosić osoby niepełnosprawne do udziału w szkoleniu, pisać do nich informacje, prowadzić rozmowy telefoniczne, utrzymywać lokal, w którym można załatwiać sprawy związane z tym szkoleniem itp. Należy też opracować wniosek do PFRON-u o dofinansowanie tego szkolenia, załączyć kilkanaście dokumentów, wyjaśnień oraz informacji i wreszcie rozliczyć przyznane pieniądze.

Podobnie jest z imprezami integracyjnymi, zaopatrzeniem w sprzęt rehabilitacyjny, tworzeniem warunków rehabilitacji psychicznej i społecznej oraz ze wszystkimi innymi działaniami służącymi rehabilitacji.

Wszystko to kosztuje. Są to pośrednie koszty prowadzenia działalności zleconej. Przyznanie pieniędzy na ich pokrycie było więc w pełni uzasadnione. Niestety, była to jednorazowa wspaniałomyślność PFRON-u.

Począwszy od 1996 r. PFRON już nie przyznawał pieniędzy na podobnych zasadach. Pomagał jednak w inny sposób. Przyznawał pieniądze na opłacenie pracowników i utrzymanie bazy rehabilitacyjnej, czyli lokali, w których przyjmowani byli niewidomi. A teraz? Nie tylko że PFRON nie przyznaje pomocy na pokrywanie kosztów pośrednich realizowanych zadań, to jeszcze wymaga własnego wkładu w wysokości co najmniej 25% kosztów tych zadań.

Związek wielokrotnie występował do PFRON-u w tej sprawie. Nic to jednak nie pomogło. Na wystąpienie do pani pełnomocnik do spraw osób niepełnosprawnych z 20 lipca 1999 r. (opublikowane w nr 88#99 "Biuletynu"), w którym usiłowano wykazać, jak niekorzystna jest ta zasada, ZG PZN otrzymał negatywną odpowiedź. Dodajmy, że odpowiedź ta wpłynęła po przyjęciu przez panią pełnomocnik delegacji Związku w dniu 18 sierpnia 1999 r. W osobistej rozmowie pani pełnomocnik wykazała zrozumienie i obiecała pomoc. Pisaliśmy o tym w numerze 98#99 "Biuletynu". Pisemnie jednak pani pełnomocnik zasadę, w myśl której PFRON tylko dofinansowuje, a nie finansuje zadania zlecone, uznała za słuszną.

Obecnie powstała sytuacja, że jeżeli organizacja pozarządowa, np. PZN, chce pomagać osobom niepełnosprawnym, musi na tę pomoc mieć własne pieniądze. Im większą pomoc chce świadczyć, tym więcej musi mieć własnych pieniędzy nie mówiąc już o wkładzie pracy swoich działaczy i pracowników.

Dotyczy to wszystkich organizacji oraz ich ogniw organizacyjnych. W naszym przypadku, pieniądze własne musi mieć Zarząd Główny na zadania realizowane centralnie, okręgi - na zadania realizowane na terenie województw itd.

Może nie byłoby w tym nic złego, gdyby jakaś inna organizacja lub instytucja pomagała niewidomym i słabowidzącym w podobny sposób jak robi to nasz Związek. Niestety, dorosłego ociemniałego żadna instytucja państwowa ani samorządowa nie nauczy samodzielności, posługiwania się pismem, samodzielnego chodzenia i podróżowania, wykonywania czynności samoobsługowych itp. Nie stworzy mu też warunków do prowadzenia działalności społecznej, uczestnictwa w imprezach kulturalnych, wycieczkach, nie stworzy warunków do uprawiania sportu, rozwijania zainteresowań, muzykowania itp. Tego rodzaju działalność dla osób dorosłych ze znacznymi dysfunkcjami wzroku prowadzi tylko PZN i kilka mniejszych organizacji pozarządowych.

PCPR-y, oddziały PFRON-u, czy inne instytucje mogą co najwyżej przyznać dotację na zakup sprzętu rehabilitacyjnego, dofinansowanie udziału w turnusie rehabilitacyjnym, pieniądze na szkolenie zawodowe i pomoc finansową na inne cele. Pieniądze jednak wszystkiego nie załatwiają. Do prowadzenia treningu widzenia potrzebne są pieniądze, lecz potrzebni są też odpowiedni instruktorzy, odpowiedni sprzęt i poradnia. Podobnie ma się sprawa z całą rehabilitacją niewidomych i słabowidzących. Mogą być instytucje, które posiadają pieniądze na podobne cele. Nie ma natomiast instytucji, które mają wyspecjalizowane kadry, wyposażenie i doświadczenie w pracy z dorosłymi niewidomymi i słabowidzącymi, nie mówiąc już o nowo ociemniałych i niewidomych z dodatkowymi niesprawnościami.

PZN posiada te wszystkie walory. Nie posiada natomiast pieniędzy.

ZG PZN chce umożliwić siedemnastu niewidomym zakup psów-przewodników. Musi więc do tego interesu dołożyć 8774 zł. Jeszcze gorzej sprawa wygląda z prasą i innymi wydawnictwami. Z tej formy pomocy korzysta co najmniej kilkanaście tysięcy niewidomych w całym kraju. Powinien to być powód do zadowolenia. Prasa środowiskowa bowiem i książki odgrywają w życiu wielu koleżanek i kolegów wielką, rehabilitacyjną rolę. I oczywiście, nikt nie wydaje takiej prasy w formie dostosowanej do możliwości percepcyjnych niewidomych i słabowidzących. Żeby jednak Związek mógł wydawać prasę i książki w 1999 r. i pierwszym kwartale 2000 r. musi na ten cel przeznaczyć prawie 600.000 zł.

Co Związek, jako organizacja ma z zakupu psów-przewodników dla niewidomych, z organizacji szkoleń rehabilitacyjnych i imprez integracyjnych? Wszystko to potrzebne jest niewidomym, a nie Związkowi. Ale to Związek musi starać się o zdobywanie setek tysięcy zł. A przecież art. 69 Konstytucji R$P mówi: "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej."

A więc to władze publiczne są zobowiązane do udzielania pomocy, a nie PZN. PFRON natomiast wymaga, żeby PZN wykonywał całą pracę rehabilitacyjną i dopłacał do tej działalności. A może inaczej - nie wymaga, lecz robi co może, żeby Związek tej pracy nie wykonywał. PFRON wymaga mnóstwa załączników, poświadczeń, wyciągów, statutów i innych formalności. Jeżeli już zdecyduje się podpisać umowę, robi to najpóźniej, jak tylko się da. A pani pełnomocnik uważa, że tworzone przez PFRON zasady są słuszne.

Jak widać, przewrotne jest to wszystko, ale my i tak nie możemy się załamywać. Niewidomi i słabowidzący potrzebują pomocy Związku i Związek musi znaleźć sposoby, żeby im pomocy tej udzielać.

BI3-2000